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社创观点丨全球视野下的社区发展模式比较

2021-11-05 10:59:45 mana 162

作者简介

吴晓林,南开大学周恩来政府管理学院教授;

李一,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。



自20世纪50年代联合国推动社区发展工作以来,相关实践已近70年,但是相应的回顾与深层分析相对缺乏。通过对菲、印、墨、韩、英、美、加等典型国家社区发展实践的比较,能够分析出社区发展模式及其影响因素。研究表明,不论是发达国家还是发展中国家,其社区发展均由国家力量主导,体现出“自上而下”的特征。相比而言,发展中国家的国家介入具有“直接性”和“总体性”,发达国家则较多地以非政府组织为载体,国家介入具有“中介性”和“有限性”。社区发展往往以“反贫困”为第一任务,包含了物质改善和价值改造的“二重性”,由于各国所面临的社会自主性普遍较低,居民参与的初衷难以达成,社区发展实践展示出“物质性大于价值性”的特点。总体来看,社区发展的转型是一种“条件论”,中国的社区发展要积极创造条件,在改善社区物质条件的基础上,有意识地进行价值引领,构建“关联社区”。


一、问题的提出

中国当代的社区建设始于20世纪90年代。在此之前的40多年时间,城市社会被“单位制”所覆盖,单位通过对社会资源的控制和配置,使城市居民的全部生活内容都与单位紧密相联。与此同时,一场由联合国推动的社区发展运动,席卷全球发展中国家,进而在发达国家有所应用。


有记录表明,在最初谋划社区建设时,民政部门负责人对“社区发展”报以积极态度。1980年代,就有学者向民政部负责人推介国外社区发展的经验。1991年,时任民政部部长崔乃夫指出:“社区建设是健全、完善和发挥城市基层政权组织职能的具体举措,是建立‘小政府、大社会’的基础工程。”1999年,民政部制定《全国社区建设试验区工作实施方案》,要求社区建设以改善和提高居民的生活质量为宗旨,要“探索社区工作社会化的有效途径;逐步完成城市基层管理体制由行政化管理体制向法制保障下的社区居民自治体制的转变”。2000年,时任民政部副部长李宝库在《红旗文稿》发文,提到“社区发展类似我们所说的社区建设。目前,全世界已有70多个国家实施了社区发展计划”,指出“社区建设是借鉴国外经验、推动经济社会协调发展的必然要求”,强调借鉴国外“政府和社区组织通力合作解决社会问题”的做法。这些提法表明了社区建设与社区发展的相通之处。


时间回到“二战”结束后,1948年,联合国在成立之初就提出经济发展要与社会发展同步,相应的援助要以社区为单位。1951年,联合国经济社会理事会通过了390D号议案,提出要“利用社区福利中心作为促进全世界经济及社会进展之有效工具。”1952年,联合国成立“社区组织与发展”小组,1954年,将其改组为社会事务局社区发展小组,开始在发展中国家推动社区发展运动。1955年,联合国在《通过社区发展促进社会进步》中提出10条社区发展基本原则,即:社区各种活动必须符合社区基本需要和居民愿望;社区活动可局部地改进社区;改变居民的态度与改善物质环境并重;促使居民积极参与社区事务;选拔、鼓励和训练地方领导人才;重视妇女和青年的参与;依赖政府积极广泛的协助;建立全国性的社区发展计划,制定政策,建立行政机构,选拔与训练工作人员;充分运用地方、全国和国际民间组织的资源;地方发展与国家全面的进步相配合。


从概念上看,社区发展与社区建设内涵相近,国内外都存在混用、并用的情况,二者都强调改善社区居民的生活条件与服务水平,促进居民参与社区事务;从实践上看,社区发展已有近70年的历史,尽管社区治理的话语已成主流,其价值内核仍前后延承,社区治理就是社区发展的一种新发展。


一段时间以来,人们对国外社区治理模式的印象停留在“社区自治”的笼统认识。实际上,国外的社区发展和治理并非只有一种模式,社区发展实践为观察国外社区治理提供了一个很好的观察点。可惜的是,学界既缺乏对不同国家社区发展的系统梳理与比较,也缺乏影响社区发展方式因素的分析。基于此,本文将盘点全球社区发展实践,把握各国社区发展模式与实践效果,并且解释影响社区发展模式的社会经济因素,并以之为镜为中国社区治理带来参考。


二、文献回顾与研究方法

检诸以往,学界对社区发展的研究可以分为理论研究和实践研究两类。理论研究多讨论社区发展的历史和价值,实践研究主要分析各国的案例,社区发展模式、效果与影响因素是学者们讨论的重点。


其一,总结社区发展的实践模式。有研究发现,在20世纪70年代,社区发展主要有合作、对抗和技术援助三种方式,其中,对抗方法即使用对抗和冲突的策略来迫使城市、州或国家机构承认居民的合法利益。除了强调当地居民参与外,发展中国家和地区的社区发展受到了国际力量的推动;从一国或地区内部来看,社区发展往往被分为由下自上的地方发展模式和自上而下的社会计划模式。


其二,评价社区发展的实践效果。许多学者和实务部门认为社区发展发挥了积极作用,例如,亚洲的社区发展调动了地方的主动性,并对经济发展作出了贡献。也有一些研究持不同观点,认为许多社区发展项目的实施并非由基层发起,可能是强加于人民的,甚至质疑社区发展并非必要的工作。


其三,讨论社区发展的影响因素。主体和环境被认为是社区发展的主要影响因素。一部分研究强调主体对社区发展的影响,有学者关注到专家的重要性,认为在很大程度上,一个地区社区发展工作的性质取决于是否有专家来处理问题;还有的将整个方案是如何被构思和运作、人民参与方案的积极性、非营利组织的资金支持等视为重要的主体因素。另一部分研究强调了环境的影响,认为社区发展取决于该地区是农村还是城市、工业还是农业、发达还是不发达,此外,气候、历史背景、宗教、政治形势等,也被认为与社区发展效果紧密相关。


整体来看,既往的研究以国别研究为主,缺乏对全球范围社区发展的整体回溯与比较,特别是缺乏对社区发展深层影响因素的分析。本文选取菲律宾、印度、韩国、墨西哥等发展中国家和加拿大、美国、英国等发达国家,比较分析不同国家的社区发展模式,在此基础上分析影响社区发展模式的因素。


三、社区发展在发展中国家的推展

有研究指出,社区发展的实践和理念在很大程度上源自英国的殖民经验。在20世纪,鉴于殖民国家的社会、经济和政治劣势大于其利益,英国开始实施一项旨在使殖民地走上自治道路的政策。英国于1923年成立非洲土著教育咨询委员会为当地居民提供咨询,在间接统治的制度下,权力被授予非洲当局,使殖民地为自己买单。“二战”后,社区发展在全球扩展,联合国、美国的相关基金会等组织也参与到了相关工作中。一些发展中国家的社区发展成了全国性项目,借此推动农业进步、提高人民素质、改善居民生活环境,带有明显的发展导向色彩。


(一)菲律宾强调以基层组织推动居民自助

20世纪50年代初,菲律宾多个部门开始了社区发展计划,旨在将公民理念由依赖他人向自力更生和社区参与转变。


菲律宾教育部在1950年开启了一项计划,将巴里奥(菲律宾的基层行政单元)划分为邻里单位,每一单位分配一名教师来推动农业、健康、成人教育等项目。1953年,教育部开始实施农村社区自助项目,教育、农业和卫生部门组成了协调委员会来设立项目目标并进行监督,在农村开展道路改善、学校建设、妇女培训等活动。同年,农业推广局建立了省级和地区办公室,广泛开展改善水稻种植、改良畜牧方法等工作。此外,农业信贷和合作金融管理局、卫生部、公共工程和通信部、国防部、社会福利管理局、国家安置和恢复管理局都各自开展了社区发展工作。


在此期间,美国向菲律宾派遣了社区发展顾问和农业顾问,协助行政部门进行日常规划与项目运作,为卫生、教育、农业等项目提供建议和援助;还将一些本地受训人员或领导者送往美国学习、考察。联合国特别是教科文组织和世卫组织在当地开展了一些试点或示范项目,比如1952年,教科文组织与班诗兰师范学院合作,加强社区发展方面的教育工作,开展社区教育入门、农村社会学等新课程。


整体来看,菲律宾的社区发展计划有以下几个特征:其一,强调通过“巴里奥委员会”来加强民主程序、负责社区发展计划和推动村民自助项目,将政府服务与巴里奥公民结合起来;其二,强调自助方法,即当地人民提供劳动力,政府作为补充提供设备和材料;其三,强调整个社区而非某些个体或机构的利益,项目的优先次序由巴里奥一级决定,社区发展工作者是相关工作的主要推动者和促进者,是联系村民的政府代理人之一,他们扮演着协调者的角色,一方面鼓励居民自治,另一方面教授社区领导如何获得政府服务。


菲律宾的社区发展提高了村民的教育水平,改善了社区的基础设施状况。但是,由于未能形成一套完整的社区发展理念,缺乏居民参与的计划体系,居民并未得到广泛的动员。


(二)印度自上而下地开展社区发展计划

1952年10月开始,印度实行了覆盖广泛、内容全面的社区发展运动,其社区发展方案最初强调农业,后逐渐覆盖各个方面。


印度的社区发展计划基于引导式自助的发展理念,1952年5月,时任印度总理的尼赫鲁就在演说中指出“与其说(开展社区发展计划是为了)物质上的成就,不如说是因为社区发展似乎建立了‘社区’和‘个人’,并使个人成为他们村庄中心甚至印度的建设者”。印度社区发展计划旨在帮助村民重新认识其需求和潜力,给予村民技术、财政和道德支持。该计划先后启动了55个社区发展项目,每个项目由约300个村庄组成,分为三个发展区,每个发展区被分成大约20个组,每个组包含5个村庄,每一组村庄由一名村级工作人员负责。项目启动后,这项方案逐渐扩大,覆盖了157000个村庄8880万人口,几乎每三个村庄中就有一个被纳入到社区发展中。


从内容来看,印度农村社区发展计划具体项目可以分为四类(见表1),涵盖农业、通信、教育、健康、培训、社会福利、辅助就业和住房八个方面,政府在农村开办了女子学校,为男子学校配备老师教授纺织和园艺,向村中派遣了女性社工,村民们铺设了引道,利用以优惠条件从政府借来的资金修建了灌溉井、为田地加装了铁丝网,同时一些村民一起从镇上的合作银行借了低息贷款。

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印度形成了自上而下的社区发展官僚体系,即中央行政机构、邦行政机构、地区组织和项目行政机构,中央行政机构有一名管理员,邦一级有一名发展专员,地区一级有地方行政长官级别的地区发展干事,在项目一级有项目干事,并配有监督员和村级工作人员。


相关的社区发展项目目标由项目干事确定,同时,地区官员与非官员组成项目咨询委员会,协商并批准发展方案。大部分工作由对政府部门负责的技术人员以及村级工作人员完成,村级工作人员负责促进乡村活动,协调专业技术人员的工作。


印度还在城市推行了社区发展计划,力图在城市环境中产生有效社区感,产生自助和公民参与。1958年,在福特基金会的资助下,德里启动了第一个城市社区发展项目,1966年,联邦卫生部在选定的城市启动了20个项目。在预算方面,每个社区发展项目的年度预算为65000卢比,相关支出由中央政府、邦政府和地方政府按照50:25:25的比例分担,同时,其城市发展项目收到了大量的社会捐助。在城市社区发展中,政府配置的项目官员享有直接的控制权和监督权,与社区工作者组成了一个专业团队,期望通过密切合作推动社区发展方案,项目更多地集中于物质改善和公民活动、文化娱乐活动方面。


印度的社区发展计划取得了一定收效,村(居)民的生活水平得到提高,并且在提高人们对其需求和问题的认识、表达愿望和不满、激发他们改善生活条件的兴趣和热情、帮助组织各种自助方案,以及动员各种政府和志愿机构支持和援助方面,取得了显著进展。有调查显示,58.3%的居民认为社区发展开展的活动使他们受益。但是,所有的项目几乎都是自上而下的,相较于村(居)民,官员更倾向于取悦上级官员,社区发展更多是作为一项行政任务来运作的,政府机构更多地依靠宣传,而不是人民的自愿参与,人民缺乏积极性。就是在有参与经历的居民中,也仅有38.1%的居民具有高和中等的参与水平,61.9%的居民处于低参与水平。并且,在很多情况下,许多地区的委员会没有实质性地促进地方民主。具体项目很大程度上参考了中央计划的意见,极大地剥夺了居民的自主性,例如,尽管当地居民一再表示需要经济项目,但它仍未得到足够的重视。在20世纪60年代,由于印度出现粮食危机,印度农村发展政策从全面广泛的社区发展向集约型农业发展转变。


(三)墨西哥“分散化”的社区发展

墨西哥未能形成统一的社区发展方案,尽管各个机构逐渐理解和接受了社区发展的概念,但没有统一规划与指导,不同机构方案的发起时间、组织结构与执行方式均有不同。


在20世纪60年代,墨西哥公共教育部、农业部、卫生部、内政部、国家土著事务研究所、社会保障研究所、国家青年研究所和拉丁美洲社区发展教育区域中心等机构,均开展了社区发展项目或工作(见表2)。

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为减轻城市的“贫民窟化”压力,1971年,墨西哥成立社区发展研究所,制定了“基本服务供给系统”。经由1973年开始的试点,到20世纪80年代末,墨西哥所有的主要城市中心都建有基本服务提供系统。国家赋予居民土地,并让居民在国家支持下建设社区。国家服务支持分为社会支持和技术支持两方面,前者包括提供健康的环境、提供教育和培训等,后者包括招募居民建设住宅和公共设施、提供信贷、传授住房改善和维护的技巧、建造和设计援助以及提供建筑材料。


整体来看,墨西哥20世纪60年代的农村社区发展工作是以指令性和家长式的方式出现的。社区发展工作的一些项目显著改善了贫困群体生活。但是,指令性的社区发展方法被用作分化穷人、阻止强大独立农村组织出现的手段,同时,尽管城市基本服务提供系统为减轻贫困提供了部分解决方案,但相关系统是长期、小规模并且昂贵的,面对严重的财政和经济问题,基本服务提供系统只能部分地、有限地解决棚户区问题。


(四)韩国通过强力行政手段推动社区发展

20世纪60年代末,快速的城市化、逐渐加大的城乡差距等,为韩国政治稳定和国家一体化带来冲击,1970年,韩国发起了新村运动,旨在改变韩国农村长久以来停滞与贫困的状况。


在此之前,韩国行政管理体制为社区发展的推进提供了保障。1961年,韩国颁布《关于地方自治的临时措施法》,地方自治转变为“地方行政”,地方社会直接处于中央管控之下;1972年12月,韩国通过了新的宪法修正案,规定在“祖国统一”之前,不成立地方议会,实际明确停止了地方自治。农村地区行政权力主要集中在郡政府,郡下设邑(相当于镇)和面(相当于乡),郡、邑和面都是地方自治政府,不过郡设议会,邑和面无议会。邑和面下设里(相当于村)和班(相当于组),里和班都不是行政单位。


根据村级项目重点和范围的变化,新村运动可以分为三个阶段。在最初阶段,乡村的优先事项是改善物质基础设施;在第二个阶段,增加收入的项目逐渐启动,同时生活条件改善项目的范围和规模都在扩大;在最后阶段,新村运动的重点转向能力建设和态度转变,项目范围也变得更加广泛。


在新村运动中,内阁成立了中央协调委员会,由内政部长担任主席,所有的地方一级也都建立了类似的组织,村里建立了新社区发展委员会。许多私营机构也参与到了社区发展中,其中还包括一些著名的项目,例如乡村微型图书馆运动、社区发展基金会和迦南农民学校等。


总统办公室和内政部进行相关政策的制定,在政府的指导下,每一村庄都有自己的计划,这些计划由村中的新社区发展委员会作出。在资源方面,从1970年10月到1972年5月,政府对运动总计援助了80亿韩元,居民也贡献了大量的劳动与捐助。新村运动广泛地使用了行政激励和问责方法,每位官员都有自己的目标。同时,政府从一开始就强调农村地区居民态度的转变。让人瞩目的是,这项社区运动没有一个专业的付费工人,政府官员、乡村工人和学校教师作为工人、领导者和这场运动的鼓励者参与其中。从最高级的省级政府官员到城镇办公室的职员以及在相关机构的公务员,在运动中都被赋予了任务和责任。


新村运动吸引了广泛的农村参与,提高了韩国农村的物质环境。从1970年10月至1971年5月,共有720万农民参加了新社区运动的各种项目,5884公顷的山上种上了树,新建或扩建乡村公路6466公里,修建河岸519公里,修复或建造公共水井65400口。但是,高度行政化的社区发展模式容易引起政府与居民的矛盾。例如,村民发现种植传统水稻收益更高,上级的压力却迫使基层官员扩大新品种水稻的种植面积。


除了上述国家以外,其他一些发展中国家也开展了社区发展计划。1955年,在联合国派出一个咨询团后,印度尼西亚开始了一个社区发展方案,1960年又启动了几个实验项目测试不同的农业技术;在20世纪50年代,伊朗至少有三个社区发展计划;1954年,泰国教育部与联合国教科文组织合作,每年都有来自10个省的60名年轻教师被选入泰国-联合国教科文组织基础教育中心进行为期2年的培训,并回到原省份开展工作;1960年7月,新加坡成立了人民协会,负责协调社区中心工作。尼日利亚、肯尼亚等国家都不同程度地开展了社区发展,此外,除墨西哥,社区发展在拉丁美洲的历史比其他第三世界国家都要更短,且通常与土地改革项目相关联。


四、发达国家的社区发展实践 

20世纪50年代后,部分发达国家开始采用社区发展的方法,改善特定区域和人口的生活环境。


(一)加拿大的社区发展着重改善边缘群体生活

自20世纪50年代开始,加拿大马尼托巴省开始了针对印第安人和梅蒂人(印度人和欧洲人的混血人)的社区发展计划,将经济发展和社会组织作为社区发展的重点。20世纪60年代中期,加拿大推行了印第安人事务社区发展计划,该计划准备在3年内花费350万美元来提供物资、工资和一笔特别项目基金,项目招募了社区发展专家和助手,开办了寄宿培训学校,该计划有两个基本要素,一是印第安人对项目的参与,二是政府机构提供支持和技术服务。它还强调了当地居民的自主性,认为政府机构不应主导、诱导或争夺主动权,政府必须像一个沉默的伙伴,随时准备应要求提供建议、指导和技术援助。


加拿大北方事务和国家资源部开展了一些带有社区发展特点的项目。该部门成立于1953年,负责解决加拿大北部逐渐积累的社会问题。其推行的项目分为长期和短期两种,长期项目涉及采矿、木材和水力发电,短期计划旨在鼓励人民进行资源开发,在该部和魁北克省自然资源部的支持下,一些地区建立了合作社,以求提高合作社成员的收益。


1961年,加拿大通过了农业复兴发展法案,旨在推动农业和地方工业发展,帮助低收入群体。至1965年,该法案实施了近700个项目,耗费6000万美元,经费由中央和省政府平均分担。复兴法案主要分为社会和经济研究项目、土地替代用途项目、水土保持项目以及开发资源、创造收入和就业的农村发展项目四类。政府为生活在资源不足或流动困难地区的农村人民提供职业技术培训。


在加拿大,社区发展工作人员同样扮演重要角色,他们要向社区居民传递有关政府政策以及政府资源的信息。特别是对于少数族裔的社区发展,项目效果很大程度取决于社区发展工作人员建立与印第安人、梅蒂人以及与白人沟通网络的能力。总体来看,农业复兴发展法案虽然引起了人们对农村贫困问题的重视,但大多数省份将其置于低优先级的位置,此外,一些地方的项目虽然有效,但是覆盖范围太小。


(二)美国的社区发展强调振兴地方经济

美国约翰逊总统于1964年发起的“向贫困开战”,带来了社区发展运动的开端。“向贫困开战”聚焦于直接向贫困人口提供服务(例如法律和医疗服务),促进人力资本发展以及激发社会和社区变革。为此,美国制定了社区行动计划来协调低收入社区服务的提供,其目标是促使贫困人口在项目中发挥作用来产生社会变革。20世纪70年代初,增进黑人和低收入社区的利益成为城市发展的主旨,其重点是向低收入群体提供服务,创造就业以及住房修复。


社区发展公司在美国社区发展中扮演重要角色。社区发展公司是非营利的社区组织,拥有资源能力、组织能力、项目能力、网络能力和政治能力,其特点是专注于培养社区的物质和经济资产,从事各种各样的社区改善活动。他们通常吸引基金会、金融机构、公司和各级政府机构的资源与支持来开展项目,其标志性成就是生产负担得起的住房。例如,新泽西州的新社区发展公司,它由拥有自己管理团队的独立运营单位组成,拥有以下业务或单位:住房管理、儿童日托、管理社区购物中心、一个信用社、经济发展(包括青年培训中心、企业孵化机构、模块化工厂)、提供少数民族小学教育,它将住房发展作为主要手段,提供广泛的社区和经济发展服务。


许多社区发展公司均从20世纪60年代福特基金会的“灰色地带”项目和联邦政府的社区行动机构项目演变而来,是联邦政府和州政府转移支付资金的主要接受者和使用者。1966年,少量的社区发展公司受到了联邦的赞助,其数量在20世纪70年代缓慢增长,在90年代剧烈增加。在美国1987财政年度,里根总统对预算的削减迫使社区发展公司富于企业家精神,用来自基金会、公司、教堂、城市和州政府的资金来代替失去的联邦拨款。


1993年,联邦政府启动“授权区和事业社区”项目,这两个为期10年的项目旨在向贫困的城市和农村社区提供联邦赠款,用于社区再发展和社会服务,并提供税收和监管减免以吸引或保留贫困社区的企业。该项目主要目标是加强区域经济,改善居民的经济机遇,其工作方式注重公民参与,并允许地方拥有大量的自由裁量权。


美国社区发展工作成果与挑战并存。在1960年到1990年间,社区发展公司和其他非营利性开发商建造了73.6万套联邦援助性住房。然而,并不是所有的社区发展公司都能满足社区发展的需要,例如,纽约布朗克斯某社区发展公司由于基金会、政府资助的减少,以及资金管理不善,其建筑已严重退化,有成堆的垃圾、破裂的墙壁和鼠患。同时,授权区和事业社区项目对社区参与的重视不够,传统经济项目虽受重视,却并没有转化为积极的社会经济结果,除少数地区外,授权区项目没有产生什么影响。


(三)英国的社区发展重在“城市减贫”

1969年,英国开启了社区发展计划,将其作为减轻城市贫困的重要手段。国家选择了12个城市的贫困地区进行实验,涉及就业、收入、住房、重建、教育和特殊群体服务几个方面。每个区域都有一个行动小组和附属于当地大学的研究小组,他们承担四项工作:描述地区情况,与居民沟通,进行社会行动(一方面确保地方策略的制定是通过合作完成的,另一方面让居民参与到当地的社区计划中),对开展的活动进行评估。社区发展实验具很大的积极意义,被视为英国社区发展演变过程中最重要和具有决定性意义的举措之一。但是,1976年政府对资金的削减最终导致了项目的结束。同时,社区发展项目过度关注对贫困社区问题的结构分析,未能对“如何在实地开展社区发展工作”上有所突破。


在经历混乱时期后,英国社区发展工作在20世纪90年代逐渐加强。20世纪80年代,英国政府的一些倡议创造了社区工作岗位。此后,这些使用社区发展技术的项目,并未再冠以“社区发展”的名称。例如,1991年5月,英国环境部宣布实施城市挑战计划,由地方当局提供城市改造的愿景和五年计划,来代表由社区、公共和私人部门组成的伙伴关系进行投标,最终有11个地区获选,每个地区在5年内获得拨款3750万英镑。1998年,英国公布了17个社区新政地区,次年又公布了22个地区。社区新政设计了一个长达10年的战略,旨在“帮助扭转最贫困社区的状况,缩小与其他地区的差距”,整个项目资金近20亿英镑,每一地区获得拨款约5000万英镑。在社区新政中,主流机构、志愿和社区组织与当地居民形成了伙伴关系,组成了董事会,他们有一定决定预算的自由裁量权,通过干预措施改善犯罪、当地社区、健康、住房和物质环境、教育、失业等六个领域的情况。


调查显示,社区新政提高了居民对社区的满意度。但是,社区新政并没有改善失业率。同时,城市挑战计划不太可能走向参与式民主,尽管有些人积极地参与项目实施,居民对项目内容和政策过程的控制也非常有限。


除了加拿大、英国和美国外,其他一些发达国家也开展了带有社区发展特征的计划。

五、全球社区发展的国际比较

发达国家和发展中国家的社区发展形成了较大差异,其背后也存在深刻的影响因素。


(一)全球社区发展的异同

通过梳理发现,不同国家的社区发展模式既存在共性特征,又显示出较大的差异。


1. 社区发展的共同选择

其一,国家力量是社区发展的主要推手,体现出“自上而下”的特征。不论是在发展中国家还是发达国家,社区发展的显性目标就是提高贫困人群的生活水平,这种带有“反贫困”性质的工作,很难依靠在地居民自发完成。国家在社区发展中负责经济支持、法律规范、组织设计、人事安排等多项任务。在社会基础薄弱的情况下,社区发展需要政府引导,就是在社会力量相对较强的发达国家,社区发展也不可能脱离政府自为,相关社区发展计划均由政府发动或投资。在发展中国家,国家更是成为推动相关项目的主要力量。


其二,物质改善是社区发展的首要目标,涉及居民基本生活的提高。不论是在发展中国还是发达国家,经由社区发展为低收入人口提供帮助是其首要目标,绝大多数社区方案涉及住房、公共设施等物质改善内容。发达国家的社区发展计划主要服务于贫困社区的发展;在发展中国家,因为“不发达”是一个普遍问题,社区发展就作为一个整体的方案被总体应用,教育、医疗、住房等基础的物质改善成为主要目标。


其三,居民参与是社区发展的基本理念,被置于政策目标的重要位置。按照联合国经济和社会理事会的定义,“社区发展是指人民自身的努力与政府当局的努力相结合的过程,以改善社区的经济、社会和文化条件,使这些社区融入国家的生活,并使他们能够为国家的进步作出充分贡献”。在政策设计上,各国均将居民参与视为社区发展的初衷。但是在实践中,居民的参与效果并不理想,发展中国家与发达国家都是如此。


2. 社区发展的差异性

其一,社区发展的实际目标不同,范围有异。发展中国家由于总体处于“发展之中”,其社区发展将促进整个国家经济发展作为目标,具有“总体性”,因此通常在大范围甚至全国开展社区发展;发达国家社区发展的对象是贫困区域或城市边缘人口,其实施范围具有“特定性”和“有限性”。


其二,各国国家力量的介入方式有别。在发展中国家,国家力量往往沿着权力序列介入到社区之中,具有“直接性”;在发达国家,国家力量较多依靠中介主体,间接地推动社区发展工作,具有“中介性”。越到最近,发达国家越强调通过资金支持和赋权构建合作伙伴关系来推动社区发展。例如,在英国社区新政中,多种主体组成的董事会有一定决定预算的自由裁量权;美国资助社区发展公司,发挥它们联通治理主体、自主筹集资金并提供服务的功能。


(二)差异何来:社区发展模式的影响因素

各国社区发展模式的差异,大凡受现实情境、“国家-社会”关系等因素的影响。


1. 国家面临的现实情境影响了社区发展的基本目标

发达国家与发展中国家所处发展阶段不同,二者面临不同的现实问题,因此推进社区发展的目的不同。联合国区分了不同国家的社区行动,认为社区发展发生在以农村发展为重点的发展中国家,社区组织更多发生在已长期建立起完善健康和福利机构的发达城市地区,这实际上指出了国家间推动社区发展的不同形式。


发展中国家资源有限,生产水平较低,政府往往利用社区发展实现全国领域的发展,一切同时进行,一齐向农民提供教育、医疗、农业、社会服务和工程建设。因此,发展中国家的社区发展集中在改善经济状况、更充分地利用其生产力等方面。在发达国家中,人民的基本需要已经得到满足,贫民窟和边缘群体的问题相对突出。人们设想,社会进步主要来自人们自己在各自社区选择和开展的自助活动,社区发展这种综合方法就为经济发展和提高生活水平等问题提供了最佳解决方案。因此,发达国家多是借用社区发展的方法,有针对性地推进有限区域和人群的条件改善,显示出通过社区发展解决贫困问题的努力。


2. “国家—社会”力量是影响社区发展模式的深层因素

受“国家—社会”力量情况的影响,不同国家的社区发展有着不同的选择。


其一,发达国家有长期的社会传统,其社区发展具有借助社会组织的“中介性”。英美等发达国家有着长期的自由主义传统,社会结社并且在社会救济等方面发挥重要功能。在大约19世纪50年代,一些基金会和社区中心就出现在了伦敦、芝加哥、波士顿和纽约等城市。在20世纪20年代,开放式论坛、社区教堂、成人教育大学等各种各样的社区组织在美国无数的社区中广泛存在。在战争时期,公民的参与就得到了调动,人们对社区规划和社区发展的兴趣日渐提高。“一战”停战协议签署后,公众的注意力从战争的舞台转移到了社区生活的舞台上。在美国,许多城市筹集的战争基金后来转变为社区基金,“二战”结束后,又掀起了社区组织运动的高潮,到1950年,发端于20世纪30年代的社区教育运动在全美国已有几百个类似的项目。20世纪70年代中后期,面对经济上的压力,发达国家在社区发展中进一步利用社会力量。在美国,联邦福利开支被大幅削减,“组织和实施社会福利的权力与职责授予私人机构”。在英国,为了应对经济上的衰退,政府在削减社会福利支出的同时,志愿组织成为掩护国家退场后的工具。


其二,发展中国家缺乏社会土壤,社区发展强调国家介入的“直接性”。许多开展了社区发展计划的发展中国家均有被殖民的经历,并且殖民者往往强化专制体制。为维护国家稳定,中央集权成为了各国独立后的普遍选择。20世纪60和70年代,韩国、巴西、泰国都实行集权主义的政府模式。与此同时,亚洲和非洲国家普遍缺乏自主性和互助性,例如,亚洲人民觉得自己仅是环境的产物,对更广泛的社区缺乏归属感。在一些发展中国家的社区发展中,各种社会组织也并没有发挥实际作用,一旦专家退出,项目就会处于无人领导的状态。在“弱社会”的情况下,国家力量的直接介入成为发展中国家和地区社区发展的普遍选择。


六、结论与启示

在分析全球社区发展模式和比较分析的基础上,文章得出了以下结论与启示:


其一,社区发展具有物质改善和价值改造“二重性”,在实践中凸显“物质性大于价值性”的特点。社区发展既强调物质进步,又强调提高人民的自主性,是为社区发展的“二重性”。其中,物质环境发展是社区发展最“显形”的政策内容,调动当地居民的参与被视为社区发展的重要价值目标。


除了可见的价值追求以外,还需看到——社区发展的背后展现了以美国为代表的西方国家力图借由社会改造再造全球统治秩序的意图。美国之所以如此热衷社区发展运动,一是要取代英国维护在殖民体系的影响力,二是在推广其政治发展模式的同时,力图向其他国家和地区输入其社会价值。一位华盛顿对外事务管理局社区发展部顾问就直言不讳,社区发展工作要给予其他国家援助计划来向外国传达美国自助的信念。由此,以美国经验和“诀窍”为基础的,严重种族中心偏见的经济唯物主义开始在发展中国家大行其道。事实也表明,所谓的“发展中国家”的援助项目总是不适当地嵌入了所谓的西方价值观,以及西方关于如何组织社会的观念中。


从客观结果上看,社区发展的“外显性”指标容易达成,只要持续加大投资和集中资源即可达成,但是其价值性目标的达成既需要面临孱弱的社会基础,又需要更加长期的投入。因此,在“短期绩效”冲动下,社区发展的价值推广并没有达到相应的预期。


其二,社区发展具有国家“自上而下”推动的特征,社区发展的转型是一种立基于经济政治结构的“条件论”。无论是发展中国家还是发达国家,社区发展均要借助国家力量的强势主导。在发展中国家,社区发展工作离开行政力量的发动和组织则无从展开,一些国家在实践中还带有明显的威权主义基调;在发达国家,在推行社区发展的“社区”,当地居民首先面临生活的难题,缺乏参与社区发展的物质条件和组织条件,因而仍然需要依靠国家力量的介入。也即,不经由国家力量进行统筹与推动,很难依靠社会力量的自觉行动完成社区发展的目标。


社区发展不但要有经济社会发展的条件,亦需社会力量的支撑条件。在物质条件上,如果缺乏人员和资金,全面推进社区发展则较为困难。最为困难的则是“拔苗助长”式地将西方价值硬性导入缺乏社会基础的发展中国家,连一些美国自己的专家都认为“美国社会工作者和专家的社会工作理念是根植于‘民主’之中的,这很可能与发展中国家的理解是不同的”,一位发展中国家的负责人则直指,在西方民主观念的背景之外,我们的社区发展概念是完全不可思议的。


其三,中国的社区发展要探索达成“共建共治共享”之路。社区的目标只有在社区形成了合适的条件时才能达成。马克思主义的共同体理论本身是一种“条件论”,其核心内容是将经济社会的充分发展视为政治发展的历史条件,同时强调思想动员、组织联合与积极行动。党的十九届四中全会指出要“完善共建共治共享的社会治理制度……建设社会治理共同体”,中国的社区发展一是要凸显“共建共治共享”的价值目标,二是要凸显自身的道路,推动积极条件的达成。


对当下中国的社区发展而言,要在调整生产分配关系的基础上,将居民、国家和社区关联起来,建构关联社区;仍然要强调公共服务和物质改善的基本任务,同时要将价值引领和居民调动贯穿于社区工作中,这就是十九届四中全会所强调的“为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众”,要把引领群众放到“创造积极条件”的重要位置,有意识地在制度框架内创造治理伙伴。


推荐语

国内学术界对于社区发展研究的国际化视野有所欠缺,停留在“社区自治”的笼统认识上。因此,文章立足于对全球范围社区发展的整体回溯与比较,深入到社区发展深层影响因素的分析。文章具有较高的创新性,并引申到对中国社区治理的关照与思考,提出的部分观点值得关注。(政治学人编辑部)