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专家观点 - 胡涛:欧盟的碳边境调节机制(CBAM)可行吗?

2021-08-14 18:48:18 mana 258


导读 · 2021.07.29

2021年3月10日欧洲议会正式通过了“碳边境调节机制(CBAM,Carbon Border Adjustment Mechanism)”原则性框架议案,7月14日欧盟委员会正式提交了包括CBAM的相关法案,进入实施准备阶段。从欧盟单边主义角度看是有必要的,但从全球环境与多边主义的角度看,碳边境税对全球环境影响是好是坏?碳边境税是否有必要、是否可行、是否与联合国气候变化框架公约、世贸组织规则相一致?对此,湖石可持续发展研究所所长、中国碳中和50人论坛成员胡涛博士在香港中文大学(深圳)发表演讲,畅谈CBAM能否增强欧盟在气候领域的全球领导力?CBAM会对中国和其他发展中国家造成哪些影响?本文编选自讲座内容

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为什么要提出碳边境调节机制问题?


美国在碳边境调节议题上,一直处于积极探索但尚未进入立法阶段。尤其是自拜登执政以来,美国在气候变化领域里展现出要做全球领头羊的姿态,也在多个场合提到推出碳边境调节税的可能性。而欧盟内部酝酿碳边境调节问题最早是在航空业减排谈判中。欧盟提到如果飞机飞到欧盟境内,需要交碳边境调节税。对此,欧盟曾委托智库做过相关调研,主要观测亚太地区成员国对欧盟此提案的看法。在2021年3月10日,欧盟议会正式通过了碳边境调节机制CBAM法案,7月14日欧盟委员会正式提交该法案,进入实施准备阶段。


根据欧盟的设想,具体实施可能会有三种方式:


第一是在边境征收的碳关税,这也是欧盟最期望达成的目标。但该方式与目前的WTO规则有所冲突,尤其是要对亚太地区的产品征收关税,例如中国、印度等国家与地区的产品,这可能被认定为是一个技术性绿色贸易壁垒。


第二是在欧盟碳市场购买经认证减排的额度(CER)。也就是说,相关产品必须强制购买相对应的额度才能被准入欧盟市场,这其实是扩张欧盟ETS的适用范围。


第三是对本国产品和外国产品在销售过程中进行的征税(对产品的最终用户征碳税),类似于消费税(Consumption Tax或者Sales Tax),但是欧盟内部对本国产品有退税机制,这种方法从本质上依然是对进口产品征税。


欧盟为什么要积极主动地推动建立碳边境调节机制?摆在桌面上的理由一是为了防止“巴黎协定”导致的碳泄露。欧盟认为自己的碳减排力度大,会导致企业离开欧盟到碳减排力度小的国家。二是欧美自认为是全球气候变化领域的领袖,有责任和权力对没有采取行动的国家和地区采取惩罚措施。


根据欧盟议会的辩论,他们真实的动机则可能是:第一是为了预防可能的产业转移和工作机会流失。欧美国家认为,如果仅仅是在欧美地区采取应对气候变化的强力举措,而别的国家或地区不采取,那么欧美企业势必会将产业转移到中国、印度等其他国家,这也会导致未来工作机会的流失。特朗普所强调的“把工作带回来(Bring jobs back)”就是针对这种产业转移对美国造成的影响。第二是出于欧美对自身的产业与企业保护。欧美在气候变化上采取的措施力度很大,这会使欧盟及美国国内企业竞争力受到影响,难以与别国企业抗衡。对此,欧盟以“贸易公平(Fair trade)”为名义,决定对别国进口产品征收碳边境调节税。第三是征税筹资的手段。欧盟自己内部估算,如果实施CBAM,欧盟每年因此可征收约200亿欧元的税款。


诸多发展中国家对此一直都存在着几个主要的争议:第一,一些发展中国家觉得欧盟、美国最应该做的是技术转让和对碳的资金投入,这无论是在最早的UNFCCC框架协议(《联合国气候变化框架公约》)还是一些更细节和具体的协定书中,都是欧美承诺但至今还未兑现的;第二,一些国家认为自己的产品未必比欧美的节能效率低,不应当被征收碳边境调节税;第三,对于所谓的惩罚逻辑,目前并没有任何法律条款授权给欧盟或者美国来承担执法的任务,所以究竟应该是由联合国机构,还是欧盟、美国执法,是存在争议的;第四,诸多发展中国家认为这是一种不公平,历史上欧美已经排放了那么多的温室气体,而现在忽然让发展中国家限定在现在的排放水平上,这是一种不公平,甚至是对发展中国家发展权的限制。从全球治理体系的角度来看,存在“共同而有区别的责任”问题(CBDR Principle,common but differentiated responsibility principle)。不管是历史上温室气体的排放,还是现在国家人均排放,都反映在这个原则里头。从全球治理角度和国际法的角度,本身就不太公平。欧盟、美国的做法可能让现在的不公平变得更加不公平。


从全球的角度看,UNFCCC秘书处,包括欧美的气候变化活动人士,最担忧的是碳边界调节变成了执行《巴黎协定》的减速器,抑制了全球气候行动的积极性。《巴黎协定》本身是谈判妥协的产物,瑕疵在所难免,它在处理主流问题的同时忽略了一些问题。首先,总是存在一个国家采取行动多,另外一个国家采取行动少,国家间力度总是参差不齐的问题,这会出现溢出效应。但同时,巴黎协定里也存在虚拟隐含碳排放的问题。在中欧贸易、中美贸易中,中国出口大量的生活日用品、防疫物资、电子产品到欧美,而欧盟美国的消费者只是在消费产品,纯粹享受中国的产品。但是在生产过程中,中国要耗能,要排放二氧化碳,中国作为生产者,承担了减排的责任和义务,而消费端其实没有承担任何责任。如果要计算到最终消费者上,欧盟美国应该承担更多的责任。


CBAM的另外一个很大的问题是单边主义。欧盟意识到很多国家反对实施碳税,但依然坚持通过了该法案。欧盟希望跟WTO协商,想要WTO认可他们的做法,但WTO众多成员并不认可。在气候变化框架内,如果欧盟真的认为碳泄露问题很严重,可能最好的办法就是回到《联合国气候变化框架公约》内,在多边场合讨论此问题(比如今年的英国格拉斯哥COP26,第26次缔约方大会),或者在WTO的多哈回合谈判中专门讨论此问题。


碳边境调节机制的可行性


从可行性的角度来看,《巴黎协定》的核心是各国家的自主减排贡献(NDC,national determined contribution)。每个国家自己承诺打算减排多少,而不是被强制减排。1992年《联合国气候变化框架公约》签署,形成一个框架性的公约(Framework Convention)。随后1997年提出《京都议定书》,遵循的原则是祖父条款(Grandfathering Principle)——基于历史上的排放量,以此为基数往下减。根据《京都议定书》规定,美国到2020年的时候,跟90年相比减少8%,欧盟降7%,日本降6%,澳大利亚可以允许增加1%等,这些国家属于议定书里面的附件一国家。京都议定书又规定了一个非附件一国家,就是发展中国家,如中国、印度等,没有强制减排义务。但之后,这些原则一直没有谈成,其中的原因就是中国发展太快,而欧盟、美国也不想再约束自己。


从哥本哈根到巴黎协定,变成了自愿性机制,即自己承诺愿意减排多少,然后放到文件里,固定下来。中国、欧盟自己做了NDC计划。气候变化谈判的原则已经发生变化,从强制减排到自主减排。如果各国都是自愿原则,实施碳边境调节来惩罚其它国家,的确没有道理。根据《巴黎协定》,各个国家设定了自己的承诺目标。如果对自愿承诺进行来自第三国的惩罚,无论是在伦理还是法理上都说不过去。在《巴黎协定》中,并没有强有力的遵约执行机制,更没有授权某些国家去惩罚另外一些国家,各国都是自觉自愿的减排,不能强制别国。


从WTO角度来说,碳边境调节的壁垒和障碍更多。从《关税贸易总协定》开始,WTO的主要原则是自由贸易,但也有例外条款,比如在为了保护环境和自然资源的情况下。因此,欧盟希望援引此条款为CBAM辩护。但与此同时,WTO的技术壁垒协定(TBT协定)明确规定,各个国家不能因为保护自己的贸易而采取技术性的壁垒。对发展中国家来说,碳关税很大程度上就是绿色壁垒,限制了他们跟欧盟之间的自由贸易。


欧盟通过法案后,希望与WTO协商解决法律冲突问题。但根据WTO规则想要重开谈判,过程极为漫长,并不现实。WTO最高决策机制是部长级会议,每4年才开一次,成员在会议上做出决议,然后由秘书处按照决议结果实施。目前来说,不可能因为碳税就召集所有国家的贸易部长来开会。除非欧盟特别强有力,可以通过日内瓦WTO秘书处来临时通过一些决议。与此同时,WTO是协商一致的决策机制(consensus based decision),即所有成员都同意才行。在WTO中最有可能的是达成一个诸边协议。目前欧盟在碳边境调节问题上,基本只有美国和日本两个盟友,顶多能形成三边协议,再加上英国、澳大利亚等其它成员,可能达成一项诸边协议,但对没有参加其中的发展中成员国没有约束力。


在经济可行性的角度,碳边境调节也存在一系列问题。如果是从税收来讲,碳关税在边境调节中,变成了海关的一种额外关税,主要贸易伙伴的产品进去,就相当于要征收一个额外关税,这对企业来说就增加了一笔费用。如果是买欧盟的碳减排额度,就相当于市场准入问题,没有许可证不可以进入到欧盟市场,这就违反了WTO规定的不能设置壁垒和障碍来阻挠别国推动产品自由贸易进入对方的市场。如果是从消费端来征收,就变成了一种消费税,但欧盟本地产品基本上都有退税,而进口产品没有,那这就是变相差别。无论是哪种举措,现有的WTO法律框架都不会支持。如果要强制执行,那么就有可能引发新一轮的贸易战。


总而言之,在全球气候变化政策框架下,气候政策手段可以分为两类:鼓励类的胡萝卜和惩罚类的大棒。胡萝卜就是发展中国家期望的资金机制、技术转移和能力建设;而碳边境调节机制则属于大棒。胡萝卜是可以激励各方做得更多,提高全球减碳的执行效率;而大棒就是一种减速机制,抑制了发展中成员的积极性。从国际社会来说,如果能把未来的政策措施从大棒变成胡萝卜,就会好很多。我强烈地建议欧盟把实施碳边境调节机制CBAM改为推动“环境产品(Environmental goods)”,允许各国的低碳环境友好的产品获得减免关税的优惠,促进全球的碳减排行动。 


碳边境调节对发展中国家会有什么影响?


对于发展中国家来说,碳边境调节相当于一个更高的关税壁垒,或者市场准入的绿色壁垒。只有交额外的关税,克服壁垒,发展中国家才能进入到欧美的市场里面去。这对于一些竞争力不太强的国家,比如说印度、越南,都是一个巨大的问题。但可惜的是,大部分发展中国经济实力都很弱,并没有办法与美国和欧盟在一个平台上对话谈判。比如特朗普实施的贸易战,事实上对墨西哥、加拿大、欧盟、韩国和日本等都全面开打过,但有些国家就只能忍气吞声。中国当初加入WTO最主要的核心利益,就是不让美国在国会每年就所谓的最惠国待遇讨论一次,中国想一揽子在WTO里解决问题。


但中国目前有了强大的经济实力,可以面对美国的制裁进行反制,做到特朗普所说的对等。在中美贸易战后,对美国来说贸易逆差又大幅度增加了,中国的贸易顺差又大幅度提高了。中国进口最多的美国产品是农产品,包括鸡肉、猪肉、牛肉、大豆等,而中国出口到美国的最大宗产品其实是机电产品、工业成品。打了这么久贸易战,中国对美国贸易顺差还在增加,美国对中国的贸易逆差也在增加,这就是现在世界新格局。


实际上欧美对中国贸易竞争力的恐惧感,是压倒了碳边境交易这点小事的。欧盟真要谈,首先要取消中国的发展中国家地位。就目前现状来说,中国在国际上是一个特别独特的地位,在WTO和UNFCCC里都特别独特。从经济上,很多发展中国家都不承认中国是发展中国家,但政治上,中国依然是发展中国家。对于取消中国发展中国家地位,中国也不是不能接受,而是不能以一种不符合WTO决策规则和机制的形式来接受。即便是经过若干复杂的决策机制取消了中国的发展中国家地位,也不能遏制住中国的贸易增长势头,这是由中国的竞争力决定的。


如果欧盟一意孤行打贸易战,中国有足够的力量反制欧盟。在现在的中欧贸易中,中国通过亚欧大陆桥、中欧班列向欧盟出口欧盟的是机电产品、有技术含量的产品。在疫情期间,这些产品需求量非常大,中国产品供给的速度也很快。而中国从欧盟进口的是啤酒、奶酪、橄榄油等农产品。实际上,如果真要制裁的话,限制中国对欧盟的出口会对欧洲的生活影响很大。事实上,在决定征收碳税,实施碳边境调节问题上,欧盟可能没意识到的是中国已经实施了更为严格的高碳产品出口。中国自2007年开始就对“两高一资产品”(高污染、高能耗、资源性产品)征收了出口环节的环境关税。如果欧盟一意孤行要对中国高碳产品征收关税,中国就在出口环节先对两高一资产品征收关税,将税收留在中国国库,提前在中国国内进行碳边境调节,使欧盟没有理由再双重调节。


碳边境调节机制对中国是会有挑战,但更多的是机遇。中国的十四五规划、生态文明建设和高质量增长等提法,本来就希望淘汰一些高碳产业,发展低碳产业,这本来就是中国的目标。在这个意义上,碳边境调节机制是帮着中国高质量增长。对此,中国应当把握好这样的机遇。


作者胡涛


湖石可持续发展研究所所长

中国碳中和50人论坛成员

来源:GBA Review